机构改革解读 | 国家数据局即将诞生 将解决哪些问题、对数字经济发展有什么重大意义？

改革开放四十多年来，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就。其中，政府在经济发展过程中起到重要作用，包括中央政府和地方政府。1994年分税制改革后，中央事权下放财权上收，地方政府可支配的财政资源骤减，所承担的事务不减反增，但土地的有效支配权和收益被留给了地方。根据《中华人民共和国土地管理法》，我国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。农地要转为建设用地，必须先经过征地变为国有土地，然后才可以用于发展工商业或建造住宅。这就确立了地方政府对土地建设的垄断权力。地方政府通过巨额的土地使用权转让收入以及与土地使用和开发相关的税收收入发展地方经济，推进工业化和城市化建设。土地转让虽然能带来收入，但地方政府也要负担相关支出，包括征地拆迁补偿和“七通一平”等基础性土地开发支出。围绕“土地”的整个产业链可以概括为：上游是原貌土地；中游是由拆迁、“七通一平”以及招投标、土建安装等基建产业链构成；下游又可称为“家”产业链，包括装修装饰及其后诸如商业、企业等的入驻，在拉动就业的同时也提高了税收收入，进而促进“三驾马车”——消费、投资、出口的繁荣。自2001年所得税改革后，城市发展转向“工业化与城市化”齐头并进的发展模式：一方面工业用地价格低廉，招商引资；另一方面商住用地供给受到限制，地价不断攀升，地方政府从中赚取垄断利润。商住用地虽然面积上只占出让土地的一半，但贡献了几乎所有的土地使用转让收入。因此“土地财政”的实质是“房地产财政”，“土地经济”也即“地产经济”。“以地引资”促成了开发商大量进入土地市场，使得“地产经济”成为促进地方经济增长的重要选择。2003年国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，供给端的开发商和需求端的居民或社会团体同时释放生产力与潜能，形成了巨大的消费市场，从拆迁至建安工程、从装修装饰至各色家居采购使得整个产业链在中国经济中占据了举足轻重的地位。我国的经济发展围绕土地、劳动力、资本等生产要素，充分释放了生产力，使得我国经济在过去很长一段时间内保持了较高的增长速度，驱动了城市化进程，提高了人民的生活水平。

然而随着城市化不断推进，其发展空间不断变小，人口红利带来的规模效应开始递减，传统的土地要素、资本要素对于经济的边际促进作用已经越来越小，在共同富裕的社会主义本质要求下，结合新时代的发展特点，需要以技术和数据为主的要素在经济发展中担当重任，依托数字技术提升全要素生产效率，从依赖土地、资本的发展模式向以数据为核心的数字经济转变。

2020年4月，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，对土地、劳动力、资本、技术、数据5项生产要素的市场化配置改革提出纲领性的意见，在此文件中，数据首次作为生产要素出现在政府相关文件中。之后，一大批发展数字经济的相关政策陆续出台。2022年12月2日《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》中明确提出了建立公共数据、个人数据、企业数据三类数据分类分级确权授权制度，并创造性地提出了数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分支的产品运行。从产业链角度来看，数据产业链主要包括数据发现、数据处理和数据分析三个环节。当下数据产业链有不亚于过去地产产业链的规模，从上游数据发现到中游数据处理到下游数据分析，原貌数据、数据湖、数据清洗、隐私计算、确权交易、算法分析、智能应用等产业链环节正处于从0到1、从1到∞的过程。上游数据发现为后续环节提供原始数据信息。我国人口众多，数字资源数量居全球前列，这是我国发展数字经济比较占优势的地方。与过去“地产经济”的上游产业链类似，遵循“周期”定价逻辑，可以借鉴以往的发展经验。中游数据处理对数据进行采集、标注后提供基础数据服务，是我国发展相对薄弱的部分。目前，澳洲数据标注巨头Appen是中游企业中的成功代表，依靠提供对海量数据进行标注的服务，达到了全球寡头水平。诸如此类数据交易平台相当于“地产经济”模式下的开发商，可借由“数字经济”发展大势的东风，利用上游产业链优势，并不断增加研发投入，实现自身的发展。社会主义的本质要求资源为全体人民所共有，中游产业链中企业的发展也有助于推动整体经济发展和共同富裕。上、中游是此次数字经济发力的端口。下游数据分析产业链进行算法技术和研发，是数字经济发展中科技属性最高的部分。最近资本市场火热的ChatGPT就是该领域较为成功的案例。未来，这类数据产品的问世，将增加信息的可获得性和公平性，开拓新的消费市场，拉动新的消费点和增长点。数字经济的发展是从资源-资产-资本的探索，是摆脱土地财政、以数据为抓手的新一轮经济革命。

根据国家统计局在《数字经济及其核心产业统计分类》中对数字经济的定义，我国数字经济行业主要包括数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业和数字化效率提升业五大类。从投资端分析，数字经济发展可分成5G网络建设及其应用、重量级数字消费、数字生产、数据交易、数字治理五部分。2020年中国5G建设开始进入高峰期，标准、终端、芯片等全方位推进，应用与生态从基础的网络连接服务演进为新入口（智能管道）、新平台（万物互联）、新内容（数字化服务）、新模式。近两年数字经济发展主要集中于重量级数字消费、数字生产和数字治理部分，数字产品开始广泛进入大众的衣食住行，数字能源对能源行业提升效率做出贡献。2022年年底数据交易开始成为重点，将数据作为要素进行流转流通，使数据在GDP当中形成更大规模的贡献，从而更好发挥数据的作用。从数字经济时代的“衣食住行”分析，突破口包括可穿戴设备、元宇宙、智能家居、智能汽车、智慧公路等。例如，我国在浙江建成的第一条支持自动驾驶技术运用的“智慧高速”杭绍甬高速公路，将全面支持自动驾驶、自由流收费、电动车持久续航等。通过构建人车路协同综合感知体系，将实现路网综合运行监测与预警系统实现自由流收费。超级高速公路近期的目标是通过太阳能发电、路面光伏发电，插电式充电桩电量的补充，为电动车提供充电服务。远期的目标是实现移动式的无线充电，一边开车一边充电不再是梦想。

2022年至今是我国数字经济发展的加速期，数据交易、数据分类、数据入表成为重塑全行业的重要举措。数据交易方面，为促进其发展，近年多个省市级数据交易中心先后成立，其中上海数据交易中心已于2021年11月升级为上海数据交易所，并首次提出了“数商”概念，引发市场热议。同时，产业端数据分类升级，按照数据对国家安全、公共利益或者个人、组织合法权益的影响和重要程度，分为一般数据、重要数据、核心数据，对于非重要的一般数据可以依法自由流动，充分释放数据价值。数据入表方面，国家财政部在2022年财政部46号文中明确了数据资产入表的要求，对于未来的数据资产，对于符合条件的数据资源，内部使用确认为无形资产，外部交易确认为存货。2022年以来，诸多新政策或规定陆续发布，包括数据要素、数据确权、政务大数据、中国特色估值、国资云、金税四期等。各项政策文件均已对发展数据要素市场、建立健全数据交易机制提出了明确要求。在各方力量推动下，数据交易蓝海效应明显，个人、创业公司、政企单位等多角度均能在其中找到明确定位。可以说，从顶层设计到社会环境，数字经济时代已然到来。从土地经济到数字经济，是实现我国高质量发展的必由之路。